Índice de Riesgos de Corrupción 2018-2021 del IMCO

ÍNDICE DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN 2018-2021: IMCO

TRABAJO DE ANÁLISIS

ANTECEDENTES

El pasado 21 de junio de 2022 el Instituto Mexicano para la Competitividad (“IMCO”) publicó una investigación sobre los riesgos de corrupción en México en el periodo que comprende del 2018 al 2021 ya que, tal como lo indica el documento:

“En México, la corrupción permanece como uno de los problemas públicos más importantes para la ciudadanía. Aunque el Gobierno Federal ha declarado la lucha anticorrupción como una de sus principales banderas, las acciones y resultados para atender un fenómeno complejo que involucra cientos de áreas han sido insuficientes.”[1]

El Índice de Riesgos de Corrupción (“IRC”) del IMCO, es una herramienta que identifica prácticas de riesgo de corrupción en las compras públicas de las instituciones federales a través de 27 indicadores de competencia, transparencia y cumplimiento de la ley. De acuerdo con dicho Instituto, la información recabada y plasmada en el documento permite realizar un diagnóstico por cada institución federal e identificar las fallas, retrocesos y avances en el sistema de contrataciones en México.

INTRODUCCIÓN

En México, cada año las instituciones públicas planean y ejecutan procesos de compra de distinta naturaleza y magnitud.

De acuerdo con el IMCO, para que las instituciones federales adquieran bienes y servicios de calidad al menor precio posible, es importante que aseguren el cumplimiento de tres principios rectores: libre competencia, transparencia y cumplimiento de la ley.

Tal como lo menciona el Instituto, para llevar a cabo cualquier procedimiento de adquisición es primordial saber, en principio, cuál es el origen de los recursos con los que se comprará el bien o se contratará un servicio, pues de ello depende la normatividad a utilizar. A nivel local, cada gobierno estatal se rige por sus propias leyes de adquisiciones, sin embargo, es importante que los funcionarios estatales también conozcan otros ordenamientos, principalmente la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (“LAASSP”), la Ley Federal de Competencia Económica (“LFC”), así como las respectivas leyes estatales de Procedimiento Administrativo y de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Si el recurso es federal, con algún peso que provenga de la federación, la ley que debe regir el procedimiento de adquisición es la LAASSP. A nivel federal, la LAASSP establece que los sujetos obligados a realizar sus adquisiciones con este marco normativo son: (i) las unidades administrativas de la Presidencia de la República; (ii) las secretarías de Estado, Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal; (iii) la Procuraduría General de la República; (iv) los Organismos Descentralizados y las Empresas de Participación Estatal mayoritaria; (v) los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o una entidad paraestatal, y (vi) las entidades federativas, con cargo total o parcial a fondos federales, conforme a los convenios que celebren con el Ejecutivo Federal, con la participación que en su caso corresponda a los municipios interesados.[2]

Tipos de contratación

El marco jurídico garantiza la competencia regulando la forma en la que la administración publica puede ejercer sus recursos mediante tres tipos de procedimientos: licitación pública, invitación restringida o adjudicación directa. Asimismo, asegura la transparencia, haciendo obligatorio que cualquier compra y adquisición debe ser publicada en el sistema electrónico (CompraNet) y, simultáneamente en el Diario Oficial de la Federación (artículos 29 y 30 de la Ley).

La primera opción para la compra de bienes y contratación de servicios, la que debería de utilizarse por regla general por ser aquella que garantiza la competencia, es la licitación pública. Este procedimiento consiste en una invitación abierta dirigida a todos aquellos con un posible interés en presentar ofertas. La licitación fomenta la competencia porque varios proveedores del bien o servicio tienen la posibilidad de concurrir y ofrecer lo que consideran la mejor combinación precio/calidad para ganar el contrato.

Existen algunas circunstancias excepcionales en las que la licitación no resulta el procedimiento más adecuado en términos prácticos. Se considera que, en general, un sistema de compras públicas eficiente y moderno debe ser flexible y ofrecer la posibilidad de utilizar aquellos métodos de compra que se adapten de mejor manera, tanto a la naturaleza del bien o servicio a adquirir, como a la estructura misma de su mercado. Una de las medidas que incrementa esta flexibilidad consiste en permitir la utilización del procedimiento de adjudicación directa.

De acuerdo con la LAASSP, la adjudicación directa está permitida en las siguientes circunstancias:

I. Si las necesidades son tan urgentes que resulte inviable un proceso de licitación, siempre y cuando la urgencia no haya sido previsible;

II. Es necesaria la confidencialidad porque involucra la defensa o seguridad del Estado;

III. Cuando una convocatoria a licitación pública se haya declarada desierta;

IV. Se trata de un contrato para fines de investigación, experimentación o estudio;

V. La índole técnica de los bienes o servicios hace necesaria la negociación con los proveedores;

VI. Si se trata de la contratación de un bien o servicio de bajo “valor económico” para el cual los costos de organizar una licitación no compensan el ahorro o beneficio que se obtendría de llevar a cabo un proceso competido (normalmente a este tipo de contrataciones se le denomina de “escaso valor”).

Otro modo de contratación es la invitación restringida. Es un procedimiento administrativo que permite, en forma discrecional, realizar un procedimiento para adquirir, arrendar o contratar, invitando a por lo menos tres oferentes a presentar propuestas. Estos actos tienen en esencia las mismas formalidades de una licitación pública, a excepción de que no son procedimientos públicos en los que pudiera participar cualquier interesado, cuya participación está sujeta a la invitación que las áreas convocantes realicen, no está sujeto a términos, y para estar en posibilidad de continuar con el procedimiento, resulta necesario que una vez que han sido abiertos los sobres que contienen la documentación legal-administrativa y técnica, se tengan por lo menos tres propuestas que cuantitativamente cumplan con la totalidad de los requisitos.

ÍNDICE DE RIESGOS DE CORRUPCIÓN[3]

Para construir el IRC, el IMCO analizó 675 mil procesos de compra publicados en el sistema electrónico Compranet por 264 instituciones de la APF desde 2018 hasta 2021, distribuidos de la siguiente manera:

De acuerdo con los resultados del análisis, existe una tendencia creciente de adjudicaciones directas,tendencia que representa un foco rojo para la competencia y, además, un riesgo de corrupción, ya que la ausencia de criterios objetivos para seleccionar contratistas abre espacios a que la decisión pudiera estar influida por acuerdos ilícitos.

Según el documento, entre 2020 y 2021, aumentó el riesgo de corrupción en las compras públicas en 75 de 260 instituciones federales (29%), 184 disminuyeron su puntaje en el IRC (71%) y una institución se mantuvo igual al 2020. Si solo se considera el número de contratos asignados mediante adjudicaciones directas, sin considerar su valor, queda claro que el porcentaje de contratos por adjudicación directa mantuvo una proporción alta y constante de 2013 a 2020. Tanto en el gobierno de Enrique Peña Nieto como en el de Andrés Manuel López Obrador, el porcentaje de contratos por adjudicación directa fue mayor al 70%. En los últimos cinco años, de 2015 a 2019, este porcentaje fue mayor al 80%.

Compras Públicas en México 2021

En 2021, 41% del monto destinado a la adquisición de bienes y servicios por parte de las instituciones de la Administración Pública Federal (APF) fue adjudicado directamente, lo que representa 195 mil 18 millones de pesos y 140 mil contratos.

En 2021 los procesos de licitación pública representaron el mayor porcentaje de recursos de compras públicas: 45% del monto total fue adjudicado a través de procesos competidos, lo que equivale a 214 mil millones de pesos y 17 mil contratos.[5] De acuerdo con el documento, las justificaciones más comunes para realizar contrataciones por adjudicación directa o por invitación restringida fueron las adquisiciones de bienes o servicios por montos pequeños; la existencia de un solo proveedor o bien sin sustitutos; las circunstancias que ponen en peligro la salud; la economía; la seguridad o el ambiente y razones de fuerza mayor.

Como ya mencionamos, desde el gobierno de Enrique Peña Nieto y siguiendo con el de Andrés Manuel López Obrador, el porcentaje de contratos por adjudicación directa ha ido en incremento; en los últimos cinco años, de 2015 a 2019, este porcentaje fue mayor al 80%.

El IMCO identificó el uso de 20 diferentes formas en las que las instituciones justificaron “legalmente” una adjudicación directa o invitación restringida establecidas en los casos de excepción de la LAASSP; esto representa un riesgo de ambigüedad así como un peligro de que se convierta en regla de contratación debido a la incidencia del uso de las justificaciones (en otras palabras, que por el uso repetido de las justificaciones para optar por adjudicaciones directas o invitaciones restringidas, las licitaciones públicas dejen de ser la manera principal de contratación), en el entendido que la legislación no es clara sobre cuáles son las razones de fuerza mayor, qué situaciones ponen en riesgo la salud o la economía, entre otras.

Por otro lado, el documento menciona que otro riesgo considerable de corrupción es la falta de transparencia. Existe una práctica generalizada de no-publicación de documentos como el contrato, la convocatoria, el acta de junta de aclaraciones, el acta de presentación de propuestas y el fallo. Tan solo en 2021, 21% de las compras realizadas a través de adjudicaciones directas y 34% de las licitaciones públicas incumplieron con la publicación de uno o más documentos.

El IRC también identificó prácticas que incumplen las leyes de contrataciones, como la asignación de contratos a proveedores riesgosos.

Monto asignado a proveedores riesgosos en 2021[7]

Ranking de Gasto de Instituciones 2021

Las clasificaciones en ranking de gasto de las distintas instituciones se dan en las 4 categorías de gasto que existen y se les adjudica una calificación según el riesgo de corrupción que sostengan cada una.

En 2021 lo más destacado es lo siguiente:

(i) gasto muy alto: > $3 mil millones de pesos. Entre las instituciones que gastaron más de tres mil millones de pesos y que presentan mayor riesgo de corrupción se encuentran el Insabi, la Casa de Moneda de México, el IMSS y el ISSSTE. En cambio, la Sedatu y Banobras fueron las instituciones que obtuvieron un menor puntaje en el IRC;

(ii) gasto alto: Entre mil y $3 mil millones de pesos. En la clasificación de gasto alto se ubican 34 instituciones federales, los peores calificados fueron la Administración del Sistema Portuario Nacional Guaymas, el Instituto Nacional de Cancerología (INCAN), Segalmex, la Secretaría del Bienestar y la SEGOB. En contraste, las instituciones con un menor puntaje en la clasificación de monto alto son la SRE, Banjército y Aeropuerto y Servicios Auxiliares;

(iii) gasto medio: Entre $500 y mil millones de pesos. Entre las instituciones de la categoría de gasto medio destacan como peor calificados la Sader y la SSPC. En cuanto a las instituciones con el puntaje más bajo se encuentran la Administración del Sistema Portuario Nacional Veracruz y el INEGI;

(iv) gasto bajo: < de $500 millones de pesos. La categoría de gasto bajo cuenta con el mayor número de instituciones (184). Las instituciones peor calificadas fueron la Comisión Nacional de Bioética, el Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, S.A. de C.V. (GACM), el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, la Secretaría de la Función Pública y el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles.

I. Subíndice de competencia

El subíndice de competencia identifica la intensidad y variedad de la participación (es decir, el número de oferentes participando y la regularidad con la que ganan las licitaciones) a través de ocho indicadores.[8]

La garantía de la competencia asegura que los bienes y servicios sean de la mejor calidad al precio más competitivo, es decir, que se realicen en el marco de un gasto público eficiente y responsable. Esto se relaciona con el bienestar general de la ciudadanía y la consecución de metas de las instituciones públicas.

Entre las instituciones que gastaron más de 3 mil millones de pesos y que obtuvieron el mayor puntaje en la falta de competencia se encuentran: Liconsa, el Banco del Bienestar y el SAT.

I. Subíndice de transparencia

El subíndice de transparencia identifica el cumplimiento en la publicación de los documentos de cada compra a través de 10 indicadores.[9]

La transparencia es fundamental porque está directamente relacionada con la posibilidad de monitorear y analizar la información relevante de los procedimientos de compras públicas. Al saber que la información de toda decisión estará disponible al público, la probabilidad de que un posible acto de corrupción sea descubierto es mayor y, por lo tanto, son menores los incentivos de participar en uno.

Las instituciones peor calificadas en este rubro son:

I. Cumplimiento de la ley

La prevención de anomalías o violaciones a la ley es fundamental para asegurar que las compras públicas se realicen de forma eficaz, eficiente y efectiva, y evitar los procesos amañados o discrecionales. Este subíndice permite verificar el apego de las instituciones a las leyes de contrataciones públicas en México.

El subíndice de cumplimiento de la ley identifica las anomalías en los procedimientos a través de nueve indicadores.[10]

Las instituciones peor calificadas en este rubro son:

Instituciones con Bajo Puntaje en el IRC 2021

El IRC también permite identificar las instituciones que obtienen un puntaje bajo en los principios de competencia, transparencia y cumplimiento de la ley y, por ello, tienen dinámicas y procesos de compras públicas caracterizados por un menor riesgo.

Así fueron puntuadas las instituciones con bajo puntaje en el IRC 2021 (es decir, estas son las instituciones con menor riesgo de corrupción según el IRC 2021):

Riesgos y Retrocesos (Instituciones Peores Calificadas e Instituciones que empeoraron su Calificación en el último año)

Segalmex, Liconsa y Diconsa son las instituciones con mayores riesgos y retrocesos en el IRC comparando los resultados del 2020 contra los del 2021, debido a prácticas de compras riesgosas.

En el caso de Segalmex, se observa un aumento considerable del riesgo en el nivel de compras públicas de 2020 a 2021: en el primer año, el puntaje obtenido por la institución fue de 36, mientras que en 2021 fue de 61, lo que significa un retroceso de 26 puntos en el IRC. En el caso de Diconsa, a pesar de que hubo un avance de 10.9 puntos, en 2020 el puntaje fue 53.4 y en 2021 42.5, el número sigue siendo un foco peligro. En Liconsa, se observa un retroceso en el IRC: en 2020 el puntaje fue de 40 y, en 2021 el riesgo aumentó a 48.

Segalmex no priorizó la competencia, ya que 64% del monto contratado se adjudicó mediante modalidades de excepción y 17% de las licitaciones públicas contaron con un único participante. En términos de transparencia, 83% de las licitaciones no cuenta con la totalidad de los documentos requeridos para asegurar que los plazos y los requisitos del concurso se cumplieron.

Liconsa no trabajó en la competencia, tiene un alto porcentaje del monto destinado a procesos de excepción. En 2021, 83% del monto de las compras fue asignado a través de adjudicaciones directas (77%) e invitaciones restringidas (6%), lo que equivale a 3 mil 733 millones de pesos.

CASOS ESPECÍFICOS DE PEMEX Y CFE

Como se mencionó anteriormente en el presente documento, el análisis realizado por el IMCO no incluye las compras de la CFE y Pemex porque desde 2015 las contrataciones realizadas por estas instituciones no están sujetas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público por definirlas como empresas productivas del Estado mexicano. Esta excepción incluye el registro y publicación de contrataciones en Compranet.

No obstante lo anterior, de acuerdo con una investigación de Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad[11],solamente 284 procesos de los más de 2800 analizados por la organización, no presentaron una conducta de riesgo. En una gran mayoría de las contrataciones se observaron conductas que indican una falsa competencia como un bajo número de ofertas o cotizaciones, y una alta concentración en un solo proveedor, y existe una clara preferencia por los procesos discrecionales frente a los procesos competitivos, particularmente para las transacciones más elevadas.

Los cinco contratos más grandes de Pemex y sus empresas productivas fueron otorgados a través de invitaciones restringidas o adjudicaciones directas.

Resalta que se identificaron 3 transacciones con una misma empresa fantasma, Arias Soluciones Integrales y Servicios Integrales, todas realizadas por Pemex Transformación Industrial desde diciembre 2018 a diciembre de 2020.

PUNTOS CLAVE Y TEMAS A CONSIDERAR

· En los últimos años el porcentaje de contratos asignados por adjudicación directa se ha incrementado de manera alarmante entre 2015 y 2020. Desde el 2015, el porcentaje de contratación por adjudicación directa ha sido mayor al 80%. Esto quiere decir que, en los últimos dos sexenios, los riesgos de corrupción ligados a los tipos de contrataciones han aumentado peligrosamente.

· En 2021, 41% del monto destinado a la adquisición de bienes y servicios por parte de las instituciones de la Administración Pública Federal (APF) fue adjudicado directamente, lo que representa 195 mil 18 millones de pesos y 140 mil contratos.

· En 2021, se asignaron nueve mil 797 millones de pesos a empresas que fueron constituidas menos de un año antes de recibir un contrato.

· BANOBRAS, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, INEGI y Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública, fueron las instituciones con el puntaje más bajo en el IRC de sus respectivas clasificaciones de gasto, es decir, son las instituciones más confiables debido a su bajo riesgo de corrupción.

· Instituciones como Segalmex, Liconsa, el Banco del Bienestar y la SEDENA son las instituciones peor calificadas tanto en materia de competencia, como transparencia y riesgos de corrupción. Son estas mismas instituciones las encargadas de llevar a cabo los proyectos clave del gobierno del Presidente Andrés Manuel López Obrador, un gobierno que tiene como fin principal acabar con la corrupción y eliminar la desigualdad en nuestro país.

STRAD INFORMACIÓN

[1] IMCO. Revisado el 03 de julio de 2022. https://imco.org.mx/indice-de-riesgos-de-corrupcion-2022/

[2] IMCO. Revisado el 11 de julio de 2022. https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2013/7/Guia_de_compras_publicas_011012.pdf

[3] El IRC está dividido en 7 secciones: I. Compras Públicas en México 2021 II. Ranking de Gasto de Instituciones 2021 III. Subíndice de Competencia IV. Subíndice de Transparencia V. Cumplimiento de la Ley VI. Instituciones con Bajo Puntaje en el IRC VII. Riesgos y Retrocesos

[4] El IRC no incluye las compras de PEMEX ni de la CFE

[5] IMCO. Revisado el 03 de julio de 2022. https://imco.org.mx/indice-de-riesgos-de-corrupcion-2022/

[6]Los concursos incompletos hacen referencia a las Licitaciones Públicas que no contaron con la publicación su documentación completa.

[7] IMCO. Revisado el 03 de julio de 2022. https://imco.org.mx/indice-de-riesgos-de-corrupcion-2022/

[8] I. Porcentaje del monto destinado a procesos de excepción. II. Porcentaje de contratos realizados por procesos de excepción. III. Porcentaje del monto por concursos con un solo participante. IV. Promedio de participantes por procedimiento. V. Índice Herfindahl-Hirschman, una medición de concentración del mercado. VI. Importe promedio por procedimiento. VII. Número de participantes únicos entre el número de concursos (variedad de participantes). VIII. Número de ganadores entre el número de participantes.

[9] I. Porcentaje de adjudicaciones directas que no cumplen con la publicación del contrato. II. Porcentaje de invitaciones restringidas que no cumplen con convocatoria, junta de aclaraciones, apertura de propuestas, fallo y contrato. III. Porcentaje de licitaciones públicas que no cumplen con convocatoria, junta de aclaraciones, apertura de propuestas, fallo de adjudicación y contrato. IV. Porcentaje de procedimientos presenciales. V. Porcentaje de procedimientos sin junta de aclaraciones Porcentaje de procedimientos sin acta de propuestas Porcentaje de procedimientos sin fallo de adjudicación Porcentaje de procedimientos sin contrato. VI. Porcentaje de procedimientos sin enlace a Compranet Porcentaje de procedimientos sin información en EDCA.

[10] I. Monto asignado a empresas fantasma de acuerdo con el listado del SAT. II. Monto asignado a empresas sancionadas por la Secretaría de la Función Pública. III. Porcentaje de procedimientos con plazos cortos para presentar una propuesta. IV. Porcentaje de las adjudicaciones directas que rebasaron el monto límite permitido en la ley. Porcentaje del monto justificado bajo el artículo 42 de la LAASSP o 43 de la LOPSRM. V. Porcentaje de concursos sin publicación de la convocatoria. VI. Porcentaje de procedimientos publicados después de la fecha inicio Porcentaje de adjudicaciones directas sin fundamento legal Porcentaje de contratos con empresa reciente creación.

[11] https://contralacorrupcion.mx/pemex-riesgo-de-corrupcion-en-procedimientos-de-contratacion/