Eficiencia Legislativa en México

17 de mayo 2022

EFICIENCIA LEGISLATIVA EN MÉXICO

Trabajo de Análisis

ANTECEDENTES

El pasado 28 de abril de 2022, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó una iniciativa de reforma electoral con la que buscará “instaurar una democracia limpia y que nunca más haya fraudes”, aseguró. La propuesta contempla, entre otras cosas, modificar la confirmación de la Cámara de Diputados, para desaparecer a los legisladores de mayoría relativa o uninominales, y mantener solo a los diputados elegidos por representación proporcional, conocidos como plurinominales.

En nuestra siguiente entrega haremos un análisis detallado de esta y las iniciativas que la oposición presente sobre el sistema político-electoral, pero antes, y con motivo del cierre del periodo ordinario de sesiones del Poder Legislativo, consideramos importante analizar su funcionamiento y eficiencia.

En el presente trabajo de análisis se discutirán tres cosas puntuales. (i) La eficiencia legislativa, (ii) la conexión legisladores-ciudadanía y (iii) la rendición de cuentas. Posteriormente, se hará una conclusión mencionando los puntos de conflicto que tiene el Sistema Legislativo Mexicano, de los cuales se desprenderán las recomendaciones de cara a una buena reforma político-electoral, ¿la eficiencia legislativa es un tema de la conformación de las Cámaras, de las comisiones o de los legisladores?, ¿cómo deberíamos evaluar la labor de los legisladores?, ¿los plurinominales deberían ser eliminados o reducidos en número?, ¿qué impide la conexión entre los legisladores y la ciudadanía?

SISTEMA LEGISLATIVO MEXICANO

El Poder Legislativo, señala la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 50, "se deposita en un Congreso General, que se dividirá en dos cámaras, una de diputados y otra de senadores". De tal manera que el Congreso de la Unión se apoya en el principio del bicameralismo.

Se determina, asimismo, en el artículo siguiente, que la Cámara de Diputados será fundamentalmente la Cámara de representación nacional, cuyos integrantes se elegirán, en su totalidad, cada tres años. Dicha Cámara está integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional(“Plurinominales”).

Ser legislador plurinominal significa que fue electo por el principio de representación proporcional, es decir, por el principio de elección basado en la asignación de cargos de representación popular tomando como base el porcentaje de votos obtenidos por un partido político en una región geográfica. El objetivo de este principio es proteger la expresión electoral cuantitativa de las minorías políticas y garantizar su participación en la integración del órgano legislativo, según su representatividad.

En México este método se utiliza para asignar 32 senadores en una lista nacional; y 200 diputados en 5 listas regionales, votadas en cinco circunscripciones plurinominales. De esta forma, todo partido político que alcance por lo menos el 3% del total de la votación válida emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados, o senadores, según el principio de representación proporcional.

Actualmente, los diputados plurinominales son elegidos por las dirigencias de los respectivos partidos a los que pertenecen y no necesitaron hacer campaña, aparecer en boletas electorales ni promover el voto ciudadano para ser parte de alguna de las Cámaras.

En México, los diputados elegidos por el principio de representación proporcional no son muy populares. Muchas personas piensan que, al ser elegidos por listas presentadas por los partidos, los diputados plurinominales no representan a los electores porque, se dice, nadie vota por ellos directamente. Existen voces que proponen su disminución drástica y hasta su desaparición.

La mala opinión sobre los “plurinominales” está más cargada de prejuicios que de una comprensión realista. Primero, es falso que no representen a los ciudadanos, ya que su elección depende de que obtengan una votación popular suficiente, al igual que los diputados elegidos por otras vías. Segundo, el método de representación proporcional es tanto o más democrático como el método de mayoría. Tan es así, que la mayor parte de los países de Europa (la región democrática por excelencia), así como de los países de América Latina, se rige por el sistema electoral proporcional.

Por lo que hace a la Cámara de Senadores y en su carácter de Cámara de representación territorial, la Constitución establece que deberá integrarse con un total de 128 senadores, de los cuales, en cada Estado y la Ciudad de México, dos serán elegidos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno será asignado a la primera minoría. Para estos efectos, los partidos políticos deberán registrar una lista con dos fórmulas de candidatos. La senaduría de primera minoría le será asignada a la fórmula de candidatos que encabece la lista del partido político que, por sí mismo, haya ocupado el segundo lugar en número de votos en la entidad de que se trate. Los 32 senadores restantes serán elegidos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional.

Las sesiones

En México, los periodos legislativos se dividen en 2 etapas, el de sesiones ordinarias y el de sesiones extraordinarias. Los primeros son aquellos que se desarrollan en fechas establecidas formalmente. La Constitución prevé dos periodos de sesiones ordinarias por año legislativo: del primero de septiembre hasta el 15 de diciembre, o hasta el 31 de diciembre en el año de renovación del titular del Poder Ejecutivo Federal; y del primero de febrero hasta el 30 de abril. En dichos periodos las Cámaras se ocupan del estudio, discusión y votación de las iniciativas que se les presenten y de la resolución de los demás asuntos que les correspondan.

Periodos de receso

Los periodos de receso deben ser utilizados como momentos clave para que los legisladores regresen a sus entidades federativas para analizar los problemas y necesidades que se viven en ese contexto y realicen las iniciativas de reforma que ayuden a solventar las necesidades observadas para que, al reanudarse el periodo legislativo, estas sean discutidas y aprobadas. Asimismo, el periodo de receso debería utilizarse para analizar las iniciativas pendientes, de tal modo que, al terminarse, se cuente con una postura clara sobre la iniciativa y paralelamente, exista un consenso en el grupo parlamentario sobre la misma. Una de las grandes críticas de la ciudadanía hacia los periodos de receso es que, en lugar de que se use para lo que en teoría debería utilizarse, pareciera que son “vacaciones” de los legisladores.

EFICIENCIA LEGISLATIVA

La eficiencia legislativa es un concepto complejo puesto que no hay criterios completamente objetivos para determinarlo. Erróneamente, la forma de evaluar la eficiencia legislativa se ha reducido al número de iniciativas discutidas y el número de iniciativas aprobadas en una legislatura. En tanto al sistema de partidos, el análisis se ha reducido hacia la necesidad de construir coaliciones para conseguir mayorías en función de sumar reformas aprobadas.

El primer paso para entender correctamente la eficiencia legislativa es considerar las tareas y actividades de las cuales son responsables los grupos legisladores. En este sentido, hay que reconocer que existen dos formas intuitivas para evaluar el desempeño legislativo, que son la capacidad (cantidad de iniciativas y reformas) y la especialización (calidad e impacto social).

Según Arter[1], existen tres dimensiones clave para medir el desempeño legislativo:

A continuación, se presentan los resultados de la Cámara de Diputados en la LXIV (2018 -2021) y la LXV (2021 – 2024) legislaturas:

LXIV[2]

Como se puede observar en la tabla anterior, en la Legislatura pasada se presentaron un total de 6,849 iniciativas, de las cuales, únicamente 1,115 fueron aprobadas, es decir que la tasa de éxito fue del 16.27%.

Del total de iniciativas, Morena fue el partido que más envió, con un total de 2,150, de las cuáles, 338 fueron aprobadas (un éxito del 15.7%), le sigue el PAN con 1,018 iniciativas presentadas, de las cuales 153 fueron aprobadas (un éxito del 15%); en tercer lugar se encuentra Movimiento Ciudadano con 812 iniciativas, de las cuales, 110 fueron aprobadas (un éxito del 13.54%); en cuarto lugar se encuentra el PRI con 645 iniciativas, de las cuales, 100 fueron aprobadas (un éxito del 15.5%); en quinto lugar se encuentra el PES con 599 iniciativas, de las cuales, 105 fueron aprobadas (un éxito del 17.5%); en sexto lugar está el PT con 430 iniciativas, de las cuales, 52 fueron aprobadas (un éxito del 12%); en séptimo lugar está el PRD con 411 iniciativas, de las cuales, 46 fueron aprobadas (un éxito del 11.1%); en octavo lugar está el PVEM con 64 iniciativas, de las cuales 8 fueron aprobadas (un éxito del 12.5%). Observando los números, el partido con mayor tasa de éxito fue el PES con 17.5%.

Finalmente, y muy destacable es el hecho de que, de las 2 iniciativas enviadas por la ciudadanía, ambas quedaron pendientes de ser discutidas. Esto nos refleja lo que se mencionó anteriormente sobre la falta de conexión entre Legisladores y ciudadanos. En el siguiente periodo de sesiones, no existe ni una sola iniciativa de la ciudadanía.

En la LXIV legislatura se desecharon 299 iniciativas y otras 678 fueron retiradas. En otras palabras, 977 iniciativas no prosperaron (14.2% del total, apenas 1.5% menos que la tasa de éxito. Usando la tabla de Arter, resulta evidente que bajo los criterios de temporalidad y de calidad, esta legislatura fue muy deficiente.

También es relevante mencionar la conformación de la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores para esta legislatura. En la Cámara de Diputados, la composición fue la siguiente: Morena 251 diputados, PAN 78 diputados, PRD 8 diputados, MC 27 diputados, PRI 50 diputados, PVEM 13 diputados, PT 46 diputados, PES 24 diputados. En la Cámara de Senadores, la composición fue la siguiente: Morena 61 senadores, PAN 25 senadores, PRD 4 senadores, MC 8 senadores, PRI 13 senadores, PVEM 7 senadores, PT 6 senadores.

Con 247 diputados y 55 senadores, los números logrados en la LXIV legislatura por Morena son completamente normales. Por otro lado, la tasa de éxito de partidos como el PES o el PT se explica por la coalición “Juntos Haremos Historia” de Morena, PES y PT.

LXV[3]

Como se puede observar en la tabla anterior, en la presente Legislativa, al primer año de ejercicio, se han presentado un total de 2,196 iniciativas, de las cuales, únicamente 94 han sido aprobadas, es decir, la tasa de éxito ha sido del 4.2%.

Del total de iniciativas, Morena fue el partido que más ha enviado, con un total de 730, de las cuáles, 40 han sido aprobadas (un éxito del 5.47 %), le sigue el PAN con 543 iniciativas presentadas, de las cuales 17 han sido aprobadas (un éxito del 3.1%); en tercer lugar se encuentra el PRI con 287 iniciativas, de las cuales, 15 han sido aprobadas (un éxito del 5.2%); en cuarto lugar se encuentra Movimiento Ciudadano con 185 iniciativas, de las cuales, 1 ha sido aprobada (un éxito del 0.5%); en quinto lugar está el PT con 176 iniciativas, de las cuales, 4 han sido aprobadas (un éxito del 2.2%); en séptimo lugar está el PVEM con 89 iniciativas, de las cuales, 4 han sido aprobadas (un éxito del 4.4%); en octavo lugar está el PRD con 86 iniciativas, de las cuales 4 han sido aprobadas (un éxito del 4.6%).

Observando los números, el partido con mayor tasa de éxito ha sido Morena con 5.47%.

En la LXV legislatura se han desechado 22 iniciativas y otras 96 fueron retiradas. En otras palabras, 118 iniciativas no prosperaron (5.37% del total, 1.17% más que la tasa de éxito), para esta legislatura, usando la tabla de Arter, resulta evidente que bajo los criterios de temporalidad y de calidad, esta legislatura está siendo muy deficiente.

También resulta relevante señalar que para el primer año de la LXIV legislatura, Morena envió un total de 484 iniciativas; en la LXV legislatura, Morena envió 730 iniciativas, de las cuales, únicamente 40 fueron aprobadas. De un periodo legislativo al siguiente, Morena aumentó el volumen de sus iniciativas un 50.8%, sin embargo, su tasa de éxito para la LXV legislatura ha sido del 4.2%. Recordando que en 2021 hubo elecciones intermedias en las que Morena perdió la mayoría calificada en el Congreso, se podría explicar la tasa tan baja de aprobación.

En la Cámara de Diputados, la composición para la LXV legislatura fue la siguiente: Morena 198 diputados, PAN 114, PRI 71 diputados, PVEM 43 diputados, PT 37 diputados, MC 23 diputados, PRD 14 diputados. En la Cámara de Senadores, la composición para la LXV legislatura fue la siguiente: Morena 61 senadores, PAN 23 senadores, PRI 13 senadores, PVEM 6 senadores, PT 5 senadores, MC 8 senadores, PRD 3 senadores. En este contexto, tras la reorganización de las cámaras en 2021, se explica la baja tasa de éxito que han tenido los partidos hasta ahora.

Si bien, las dimensiones de Arter son el fundamento básico del método de evaluación de la eficiencia legislativa, otros autores como Volden y Wiseman definen el concepto como “la habilidad probada de un miembro del legislativo para impulsar temas de su agenda a través del proceso y convertirlos en leyes”. (Volden y Wiseman, 2014, pp. 6-7).[4]

Entendiendo la eficiencia legislativa de este modo, implica las estrategias y habilidades de los legisladores de colocar sus prioridades políticas por encima de las de los demás legisladores.

A continuación, se presenta la información tanto de la LXIV como de la LXV legislaturas con datos de la Cámara de Senadores.

En comparación con la LXIV legislatura al primer año de ejercicio, la LXV legislatura cuenta con 92 legislaciones aprobadas menos. Esto se explica por la conformación del Congreso al inicio del sexenio en 2018 en comparación con la conformación del Congreso a partir de 2021.

Derivado del alto porcentaje de iniciativas que no prosperan, ya sea (i) porque versan de un mismo tema, (ii) porque no son relevantes ante la realidad que atraviesa el país al momento del periodo legislativo o (iii) porque carecen de elementos para ser consideradas, según lo establecido en la ley, es importante reconocer que la eficiencia legislativa va mucho más allá de la cantidad de iniciativas que se presentan en un periodo legislativo y en realidad tendría que ser evaluada en términos de necesidad según la realidad nacional, es decir, temporalidad y, como se mencionaba anteriormente, y en términos de la habilidad de los distintos grupos parlamentarios para implementar su agenda.

Por otro lado, una labor adicional de los legisladores es su trabajo en comisiones; es ahí donde los asuntos se estudian a detalle y es responsabilidad de los miembros de cada comisión presentar al pleno el estudio correspondiente y propuesta de aprobación o deshechamiento. Los siguientes datos son algunos ejemplos del trabajo realizado por algunas de las comisiones más importantes en el Senado.

[5]

En la gráfica se exponen datos de las iniciativas enviadas y los dictámenes emitidos en las LXIV y LXV legislaturas en conjunto. Con los datos se puede apreciar que existe uniformidad en la efectividad de las Comisiones del Senado, siendo la Comisión de Economía la más efectiva con 125 iniciativas recibidas y 118 dictámenes emitidos. No obstante, con excepción de la labor de la Comisión de Puntos Constitucionales del Senado que tiene una efectividad del 11.9%, en general se puede observar un marcado retraso en las distintas Comisiones.

CONEXIÓN CIUDADANÍA-LEGISLADORES[6]

Una gran crítica que se presenta constantemente hacia el Sistema Legislativo Mexicano es la falta de conexión entre legisladores y la ciudadanía. Si bien es cierto que la rendición de cuentas de los legisladores es deficiente, también hay que mencionar el poco esfuerzo de la ciudadanía por exigir la rendición de cuentas a sus legisladores y la falta de interés que existe por involucrarse en la dinámica político-legislativa.

El reflejo más evidente de la situación es el hecho de que la ciudadanía se encuentra rezagada con el uso de los insumos, -que, si bien no son los más eficientes, existen-, proporcionados por el Congreso para la observación de los resultados.

De acuerdo con el informe de la Revista Iberoamericana para la Investigación y el Desarrollo Educativo, una publicación académica internacional e independiente:

(i) no hay todavía una participación ciudadana consciente y organizada;

(ii) la comunicación digital está lejos de ser una realidad que pueda verse reflejada en el país (por la falta de acceso, educación y solo es una simulación).

(iii) la ciudadanía digital tiende a alejar a los ciudadanos de las problemáticas reales;

(iv) No hay una construcción conceptual de ciudadanía digital. Existe una gran falta de orientación sobre la entrega y recepción de la información legislativa que detiene la conexión entre legisladores y ciudadanía;

(v) la apatía es un obstáculo para la participación ciudadana independientemente de la tecnología. Hay dos tipos de exclusión, la brecha digital, y la falta de educación para darle un fin a la tecnología más allá del entretenimiento (no hay perfiles de ciudadanos digitales);

(vi) la desconfianza hacia el gobierno genera rechazo a las iniciativas gubernamentales.

RENDICIÓN DE CUENTAS

En México, la rendición de cuentas es un tema muy controversial. Después de 70 años del régimen de un partido hegemónico, se convirtió en un tema de máxima importancia en la vida política nacional. Por lo anterior, se han establecido diversas instituciones encargadas de garantizar la rendición de cuentas sobre las responsabilidades asumidas y las prácticas efectivas.

De acuerdo con el análisis de Transparencia y Rendición de Cuentas del Senado, escrito por el Dr. Arturo Garita[7], profesor de la Universidad Iberoamericana, para lograr una mejor rendición de cuentas en el ámbito gubernamental son necesarias las siguientes cuatro condiciones:

1.- El acceso a la información gubernamental;

2.- La remoción de los gobernantes a través del voto ciudadano;

3.- La implementación de contralorías administrativas; y

4.- La posibilidad de corregir desviaciones por parte de otro poder (el judicial o el legislativo).

La rendición de cuentas es igualmente aplicable al ámbito legislativo.

Sobre el primer punto, existe una problemática bilateral. Por un lado, los insumos que los legisladores ofrecen a la ciudadanía son limitados y desiguales -no todos los mexicanos cuentan con dispositivos ni internet para consultar las páginas oficiales- y, por el otro, el interés de la ciudadanía de estar pendiente a la información y reportes, es mínimo.

Del segundo punto, se puede decir que de aquí se desprende la posibilidad de reelección de los legisladores. Al término de las legislaturas es común ver que gran parte de los legisladores, por no decir la mayoría, se presentan en las elecciones para ocupar un escaño en la siguiente legislatura. No obstante lo anterior, el modelo de posibilidad de reelección mexicano es permisivo al nivel de generar irregularidades.

PUNTOS CLAVE Y TEMAS A CONSIDERAR

· La eficiencia legislativa va mucho más allá de la cantidad de iniciativas que se presentan en un periodo legislativo y en realidad tendría que ser evaluada en términos de necesidad según la realidad nacional, es decir, temporalidad y como se mencionaba anteriormente, en términos de la habilidad de los distintos grupos parlamentarios para implementar su agenda.

· La mala opinión sobre los lesgiladores “plurinominales” está más cargada de prejuicios que de una comprensión realista. Primero, es falso que no representen a los ciudadanos, ya que su elección depende de que obtengan una votación popular suficiente, al igual que los legisladores elegidos por otras vías. Segundo, el método de representación proporcional es tanto o más democrático como el método de mayoría relativa.

· Si bien al principio del análisis se observó la falta de conexión legisladores - ciudadanía, también hay que considerar que ésta se encuentra rezagada con el uso de los insumos, -que, si bien no son los más eficientes, existen-, proporcionados por el Congreso para la observación de los resultados.

· Tras el envío de la iniciativa de reforma electoral por parte del Presidente de la República, consideramos que para que sea funcional y mejore el sistema, se deben considerar tres problemáticas: (i) falta de conexión legisladores - ciudadanía; (ii) deficiencia legislativa (iii) rendición de cuentas deficiente.

STRAD INFORMACIÓN

[1] DIPUTADOS. Revisado el 15 de mayo de 2022. http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/redipal/CRV-X-2017/CRV-X-08-17.pdf [2] DIPUTADOS. Revisado el 15 de mayo de 2022. http://sitl.diputados.gob.mx/LXV_leg/cuadro_iniciativas_origen_status_con_ligaslxv.php [3] DIPUTADOS. Revisado el 15 de mayo de 2022. http://sitl.diputados.gob.mx/LXV_leg/cuadro_iniciativas_origen_status_con_ligaslxv.php [4] DIPUTADOS. Revisado el 15 de mayo de 2022. http://www.diputados.gob.mx/sedia/sia/redipal/CRV-X-2017/CRV-X-08-17.pdf [5] SENADO. Revisado el 15 de mayo de 2022. https://www.senado.gob.mx/64/comisiones/ordinarias [6] RIDE. Revisado el 15 de mayo de 2022. https://www.ride.org.mx/index.php/RIDE/article/view/239/1917 [7] SENADO. Revisado el 15 de mayo de 2022. https://www.senado.gob.mx/BMO/pdfs/parlamentarios/pdfs/rendicion_Cuentas_Senado_Mexicano.pdf